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推进新型城镇化 重在体制改革

  【大发快三官方】城镇化决定着中国未来的发展高度。推进新型城镇化建设,当前最为重要和紧迫的是深化户籍制度、土地制度、社会保障制度和财税体制这四方面的改革。
  
  今年2月份发布的2012年国民经济和社会发展统计公报显示,2012年末全国农民工总量为26261万人。另据国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令提供的数据,2011年中国城镇化率达51.27%,据此计算中国城镇人口已达6.9亿。但是,2011年底中国农村户籍人口是9.3亿,这意味着城镇户籍人口数量仅为4.2亿。由此可见,以农民工为主体的高达2.7亿的户籍在农村的人口被计算为了城镇人口,处在“半城镇化”状态。他们虽然已经发生了职业变化,并且事实上已经是城市产业工人、常住人口的重要组成部分,但是在城乡二元体制的制约之下,却因未获得在城市的合法户籍而不能享受相应的社会福利。绝大多数农民工由于收入水平低而难以实现在城镇买房和举家迁居城镇的愿望,只能每年无奈地往返于城乡之间。世界罕见规模的处在“半城镇化”状态的人口“候鸟型”流动,不仅造成中国独特的“春运”大拥堵,导致城乡私人居住空间和公共服务设施的双重配置,而且还造成留守儿童教养问题、留守老人赡养问题和留守妇女婚姻家庭问题,牺牲了“三代人”的幸福,其对于资源的大量耗费是一个天文数字,对于社会稳定与和谐的负面影响也极其严重。因此,破解中国“半城镇化”问题,重新谋划新型城镇化之路,是一个迫在眉睫的重大理论与实践问题,也是提高中国城镇化质量和水平的内在要求,它决定着中国未来的发展高度,也深刻影响着国民的安全感、归属感和幸福感。
  
  相关体制不适应,是导致中国“半城镇化”问题的根源所在。例如,在现行的财税制度和公共服务制度下,以城镇户籍人口为依据安排城镇的财政支出和提供公共产品,进城农民因身份所限无法享受城镇人口的公共服务待遇;在现行的社会保障制度下,广大农民还只能把土地作为最基本的社会保障来源,进城务工的农民还没有纳入城市社会保障的范围;在现行的土地制度下,农民的土地权益得不到有效保证,形成了对城镇化的反拉力。早在2005年10月,党的十六届五中全会通过的关于国家“十一五”规划的建议就明确提出:“建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度,完善户籍和流动人口管理办法。”今年3月,李克强总理在答记者问时也明确强调,城镇化是一个复杂的系统工程,需要各项配套改革去推进。破解“半城镇化”难题,推进中国新型城镇化道路,当前最为重要和紧迫的是要从如下四个方面深化体制改革。
  
  深化户籍制度改革,有序推进农业转移人口市民化。
  
  1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》正式实施,从此形成了具有中国特色的户籍管理体制——人为地将农村人口和城镇人口分割为性质不同的农业户口与非农业户口。此后,又以户籍制度为基础,制定了在粮食、副食品、住房、教育、就业、医疗、养老等领域实施差别化待遇的一系列城乡二元制度。特定时代下产生的户籍制度,在一定时期内的国家社会管理中发挥了应有的作用,但附加在户籍制度之上的社会福利待遇,给城乡居民带来了巨大的利益鸿沟,导致农民与市民生来就面临起点不平等和发展机会的不平等。有研究表明,过去户口本上所附着的城乡居民不平等待遇曾经有67种。党的十八大报告提出:“加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”但在实践中,这一要求却遇到了较大阻力,因为户籍改革是有成本的,这个成本其实就是要为农民提供和城市居民一样的公共服务,这是一笔巨额的投入。因此,深化户籍制度改革,必须同时配套推进土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等一系列嵌入户籍制度之中的二元制度改革,消解附加在城市户口上的特殊利益,剥离户籍制度的福利分配功能,恢复户籍本真的管理和服务功能,实现城乡一体化、迁徙自由化和登记管理信息化。此外,还必须配套推进财政税收体制改革,为户籍制度改革提供合理的财政支撑。
  
  深化土地制度改革,促进城乡和谐发展。
  
  土地是城镇化最重要的载体。土地问题是中国城镇化进程中面临的焦点问题。通过深化土地制度改革破解中国的“半城镇化”难题,必须从如下几个方面下功夫。首先,改革和完善农村土地产权制度,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,依法保障农户宅基地用益物权,让农民真正享受到承包地和宅基地带来的财产收益。只有这样,才能解除农民进城的后顾之忧,并使他们可以依靠土地获得进城初期的生活和安置费用,也有利于推动农村土地流转和农业适度规模经营。其次,改革土地征用制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例,让农民公平分享城镇化成果。实践表明,征地补偿款完全以现金方式一次性地发给农民,往往很难保证失地农民长远生计有保障,而让被征地农民与政府进行土地的合作开发不失为一举多赢的政策办法。它既有利于减轻政府用于征地补偿的财政负担,也能使被征地农民从土地增值中获益;既能使被征地农民的长久生计有保障,也能使征地拆迁中的社会矛盾得到较好地避免或缓解。再次,完善用地增减指标挂钩机制,实行“人地挂钩”的政策,即在土地综合整治的基础上,将建设用地指标与安置人口数量挂钩,对那些吸纳外来人口定居的城市给予增加建设用地指标,并相应扣减那些户口迁出地的建设用地指标,从而有效改变过去“要地不要人”、“要人手不要人口”的城镇化模式,扎实推进人的城镇化。
  
  深化社会保障制度改革,促进城镇化成果公平共享。
  
  社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。新中国成立以后,我国建立了城乡有别的二元社会保障制度,城市的社会保障逐渐完善,但农村的社会保障却长期处于较低水平。进入新世纪以后,国家在社会保障体系建设方面先后启动了“新农合”、“新农保”等一系列重大部署。但是,由于历史原因,到目前为止,中国社会保障体系还是城乡隔离的、“碎片化”的。这实际上已经成为阻碍农民工市民化的根本性障碍。从长远发展来看,中国坚持以人为本,促进城镇化科学发展,必须全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系,实现城乡基本公共服务的均等化和一体化。同时,城镇化是一个动态的过程,当前和今后一个时期,以深化社会保障制度改革推进城镇化健康有序发展,必须统筹推进城乡社会保障体系建设,在增强公平性的同时,适应流动性需要,实现随着人口迁徙社会保障可转移接续,切实解决好农民工流动性大、新农合异地报销难等现实问题。
  
  深化财税体制改革,发挥财政和税收的导向与扶持作用。
  
  政府提供公共服务,离不开财政和税收。避免城镇化走以往“土地财政”、“要地不要人”的老路,必须深化财税体制改革,确保地方财政有稳定可靠的税源,形成人口增加必然带来税收增加的机制。为此,就要尽快实现间接税收(企业缴纳的增值税等)向直接税收(个人缴纳的房产税、遗产税、赠与税、消费税等)的转变,从而建立起地方政府税收增加主要依靠居民缴纳的机制。中国目前的税制结构偏重于企业缴纳,表面看来是企业承担了税收的大头,个人缴纳只占了很小的比例,但实际上企业缴纳的税收已经被隐性地分摊到消费者身上了,这不仅使国人不能充分体会到作为纳税人的光荣,而且导致地方政府“亲商”重于亲民,也不利于减轻中小企业负担、调节收入分配、缩小贫富差距。同时,要实现党的十八大报告提出的“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”,还必须完善公共服务的财政分担机制。基于各地经济发展水平不均衡的现实,公共服务均等化目标的实现必须依靠财政的转移支付。另外,对于流动人口的公共服务支出,要实行政府转移支付的额度与地方已经吸纳的流动人口数量挂钩,从而调动就业地城镇政府吸纳人口的积极性。

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